El fondo de la fuga

El proyecto de los senadores del FdT pone el foco sobre la fuga de capitales

Por Magdalena Rua

Imagen: El embajador Marc Stanley solicitó una audiencia con CFK, quien lo recibió en el Senado

Esta semana se conoció un proyecto de ley en el Senado que propone la creación de un Fondo Nacional para la cancelación de la deuda con el Fondo Monetario Internacional (FMI), cuyos recursos provendrán de lo recaudado a partir de bienes en el exterior, no declarados hasta el momento, que se informen o se detecten a partir de la entrada en vigencia de la ley. La iniciativa, además de contener puntos relevantes y novedosos, como la creación de la figura del “Colaborador”, el levantamiento del secreto bancario, fiscal y bursátil, y la constitución del Fondo en moneda extranjera, pone foco en uno de los problemas estructurales de la Argentina, la fuga de capitales, donde hay mucho terreno por recorrer. Solo comparando información oficial de distintos organismos, se puede sospechar que aún existe una buena porción de activos no declarados en el exterior de propiedad de residentes locales: según datos de AFIP, los bienes en el exterior que declaran personas físicas y empresas rondan los U$S 81.000 millones, cifra muy lejana a las estadísticas de INDEC, que calculan U$S 360.000 millones de activos externos del sector privado.

La presentación del proyecto instaló un debate importante en la coyuntura de nuestro país en torno a la fuga de capitales. Este fenómeno complejo daña severamente nuestra economía, que a causa de su magnitud y constancia, y del vínculo estrecho que presenta con el endeudamiento externo, profundiza gravemente la restricción externa. Esto, a su vez, lo convierte en un problema no solamente económico-financiero, sino político, considerando los condicionamientos a los que nos somete el endeudamiento externo y la dependencia financiera, particularmente, con el FMI.

Este interesante proyecto de ley se enfoca especialmente en la porción de la fuga que se asocia a la evasión y elusión fiscal de grandes empresas y personas adineradas, que no solo impacta en la recaudación tributaria, sino también en la balanza de pagos. Ello, teniendo en cuenta la situación de estrangulamiento externo en la que se encuentra la economía argentina hoy, y el enorme déficit por compra de moneda extranjera generado durante el régimen de libertad cambiaria adoptado por el gobierno de Cambiemos. En cuanto a la formación neta de activos externos registrada en el Banco Central –en total 88.000 millones de dólares, entre diciembre de 2015 y diciembre de 2019— se estima que la mayor parte se ha fugado al exterior o se ha colocado en cajas de seguridad en el país, fuera del sistema financiero registrado –puesto que si se calcula dicha cifra neta de la variación de depósitos en moneda extranjera del sector privado, arroja una suma de 79.500 millones de dólares que estarían en el exterior y en cajas de seguridad, o “bajo el colchón” (en hogares).

Por otro lado, cabe mencionar que el gobierno de Mauricio Macri anunció que el régimen de “sinceramiento fiscal” de empresas y personas físicas alcanzó los 116.800 millones de dólares exteriorizados, de los cuales 93.300 millones correspondían a activos en el exterior, cifra que no se vio directamente reflejada en las estadísticas del stock de activos externos del sector privado que publica INDEC, es decir que podrían estar subestimadas. Asimismo, los funcionarios de AFIP de aquel entonces informaron que la base imponible de Bienes Personales, solo en lo relativo a bienes en el exterior, aumentó, gracias al blanqueo, de U$S 19.000 millones a U$S 113.000 millones, casi 500%. Ello tampoco se vio completamente reflejado en los datos que publicó la AFIP para los años 2016 y 2017, que alcanzaron cerca de U$S 78.000 y U$S 84.000 millones, respectivamente.

La fuga de divisas se encuentra estre­chamente vinculada a la evasión y la elusión fiscal por múltiples razones. Por un lado, la fuga representa el canal necesario para utilizar fondos vinculados a evasión fiscal. Por otro lado, la evasión/elusión de tributos, en determinadas ocasiones, se realiza como medio para fugar capitales. Es decir, la finalidad es la fuga y no la evasión/elusión en sí misma; y esto podría vincularse a distintos motivos, como el intento de escapar de regulaciones domésticas, estímulos de inversión y facilidades cambiarias no disponibles en el país de origen, cierta percepción de incertidumbre política y económica local, o el propósito de vetar determinadas deci­siones políticas que afectan la acumulación privada (Gaggero, Casparrino y Libman, 2007). En otros casos, la principal finalidad de la fuga es la evasión y/o elusión, es decir, la salida de capitales del país se realiza con el obje­tivo primordial de evitar el cumplimiento de las obligaciones tributarias locales. Del mismo modo, podría suceder que varias de estas circunstancias se den simultáneamente, se entrelacen y retroalimenten.

En un artículo precedente de El Cohete a la Luna señalé que la Argentina tiene una posición neta acreedora frente al resto del mundo, de acuerdo con las estimaciones de INDEC, lo cual resulta una paradoja frente al escenario actual de endeudamiento externo insostenible. La economía argentina registró una sobrada posición de inversión internacional positiva de US$ 122.117 millones, a diciembre de 2021. Ello se explica porque el sector privado (no financiero) de Argentina posee un enorme caudal de activos externos, US$ 360.000 millones en 2021, según INDEC, que representa 8 veces lo adeudado al FMI, o US$ 431.000 millones de dólares de activos en el exterior hasta el año 2019, según estimaciones alternativas a la oficial, representando 10 veces el préstamo con el Fondo.

No es posible conocer con certeza qué porción de activos externos no es declarada en la actualidad por las personas físicas y jurídicas en sus declaraciones juradas impositivas. Solo es de conocimiento público, a través de las estadísticas de AFIP, que las personas y sucesiones indivisas declararon activos en el exterior cercanos a US$ 72.500 millones al 31/12/2019. En lo que respecta a las personas jurídicas, la derogación de la Ley del impuesto a la Ganancia Mínima Presunta en el año 2016, con vigencia a partir de 2019, trae problemas para conocer la porción de activos en el exterior que poseen las empresas. Hasta el 2016, último dato disponible en AFIP en lo referido a este impuesto, las empresas declararon bienes en el exterior por un monto cercano a US$ 9.000 millones.

Todo lo anterior nos lleva a pensar que todavía puede haber una enorme suma de activos externos de residentes que no está declarada. Claro que la detección de riqueza en el exterior no declarada de propiedad de personas humanas y jurídicas residentes –no descubierta hasta el momento— será un desafío muy complejo, por lo que es una buena oportunidad para que el Congreso trabaje en conexión con los organismos de contralor y conozca sus carencias, de modo de poder dotarlos de más y mejores herramientas.

El proyecto prevé que los sujetos que se acojan a este régimen pueden ser personas humanas, personas jurídicas o sucesiones indivisas residentes en el país que posean activos no declarados en el exterior. La alícuota aplicable será del 20% sobre la totalidad de los bienes detectados (y no declarados) en el exterior, cuando el contribuyente reconozca y declare en forma espontánea y voluntaria, sin la intervención por parte del Organismo Recaudador, dentro de los 6 meses posteriores a la entrada en vigencia de la ley. Cuando la declaración se efectúe en un plazo posterior a los 6 meses, la alícuota se elevará al 35% y, una vez iniciada la fiscalización por parte del Organismo Recaudador, la tasa se eleva al 50%. Los sujetos que accedan a la alícuota del 20% gozarán de los beneficios del último régimen de blanqueo fiscal, de la ley 27.613, “Programa de Normalización para Reactivar la Construcción Federal Argentina”, establecido en la ley de Incentivo a la Construcción Federal Argentina y Acceso a la Vivienda.

Un aspecto sobresaliente del proyecto, y sin antecedentes en lo que respecta a este tipo de regímenes, es que el gravamen deberá ser ingresado al fisco en moneda extranjera. Además, la alícuota prevista es relativamente elevada comparada con otros regímenes previos. La tasa más elevada prevista en el blanqueo fiscal llevado adelante durante el Gobierno de Mauricio Macri fue del 15% para bienes que no fueran inmuebles, declarados tardíamente.

Otros dos aspectos que merecen destacarse son los referidos al levantamiento del secreto bancario, fiscal y bursátil –que se presentaron como proyectos de modificación de otras leyes que acompañan al proyecto principal— y la creación de la figura del “Colaborador”.

En lo que refiere al secreto bancario, bursátil y fiscal, se autorizó en todos los casos al levantamiento del secreto para que la Comisión Bicameral permanente de la deuda externa, los fiscales en causas judiciales, el ENRE, el ENARGAS y todos los entes u organismos oficiales que tengan injerencia en la autorización y determinación de precios regulados, y el Jefe de Gabinete de Ministros accedan a la información restringida.

En el caso del secreto bancario, además, las entidades financieras deberán informar a los organismos recaudadores de impuestos nacionales, provinciales o municipales y al Banco Central de la República Argentina, que tendrá acceso directo a la información de cualquiera de las operaciones que realicen las entidades financieras. Este último punto es relevante como antecedente para la regulación del secreto bancario. Teniendo en cuenta las dificultades existentes a la hora de obtener información de entidades financieras, el BCRA debería tener acceso directo, de manera automática, a todos los productos y operaciones que registran las entidades financieras de sus clientes.

Por su parte, la figura del “Colaborador” aparece como un elemento novedoso y que representa un antecedente muy importante para crear una nueva figura de arrepentido en lo que respecta a delitos penales tributarios. En el caso de este proyecto, refiere a toda persona humana o jurídica, residente en el país o en el extranjero, que proporcione información relacionada con una violación de las leyes impositivas y de lavado de activos, para la detección o localización de los bienes ocultos y de las maniobras delictivas. La participación en estos procedimientos será estrictamente confidencial, garantizando que toda actuación que se realice en el marco de estos procesos no sea difundida en ningún ámbito, y se estipula un premio como motivación, que será de hasta del 30% de lo efectivamente recaudado. Este último aspecto y el de la confidencialidad son relevantes para el denunciante/ alertador/ arrepentido, puesto que sus denuncias ponen en riesgo a su carrera profesional, su seguridad y la de su familia, y necesitan de un apoyo económico para soportar honorarios de abogados, costos de reubicación, etc.

Hasta el momento, en nuestra legislación, solo existe la figura del “arrepentido” en la Ley 27.304, que no aplicaría al régimen penal tributario (aunque sí al lavado de dinero y a otros delitos del orden económico y financiero, tipificados en el Código Penal). La creación de esta figura es muy relevante puesto que, en la práctica, en muchos casos, sus denuncian consisten en la única vía posible para su descubrimiento y las mayores revelaciones de evasión fiscal internacional se filtraron a través de informantes, como es el caso de Hervé Falciani en HSBC, Stephanie Gibaud en UBS, Hernán Arbizu en JP Morgan Chase, entre otros. Los denunciantes internos cumplen un rol fundamental para el interés público en la lucha contra la evasión fiscal. En Estados Unidos, por ejemplo, se ha creado una oficina de alertadores en el ámbito de la autoridad tributaria (IRS Whistleblower Office) y, en este caso, también se estipula un hasta un 30% sobre lo recaudado de premio para el alertador cuando el Estado haga uso de la información que brinda.

De esta forma, el proyecto prevé que aquellos que efectúen la declaración voluntaria y se acojan a este régimen dentro de los 6 meses y paguen la alícuota del 20%, quedarán liberados de toda acción civil, comercial, penal tributaria, penal cambiaria, penal aduanera e infracciones administrativas que pudieran corresponder, y eximidos del pago de los impuestos que hubieran omitido declarar. Allí se menciona también que los sujetos que accedan al régimen no estarán obligados a informar la fecha de compra de las tenencias ni el origen de los fondos con las que fueran adquiridas. Este último punto es un aspecto delicado, ya que el origen de los fondos debiera ser alguna actividad lícita que luego haya trasgredido una normativa, ya sea cambiaria, tributaria, aduanera, pero no sería prudente que se admitiera por esa vía alguna actividad criminal, como la trata de personas, el narcotráfico o el contrabando de armas, el enriquecimiento ilícito de funcionarios, por mencionar algunas. Puede comprenderse que esto no es parte del espíritu del proyecto, puesto que los delitos que explícitamente menciona la ley como extintos a partir del acogimiento son los civiles, comerciales, penales tributarios, cambiarios y aduaneros e infracciones administrativas.

Por otro lado, el proyecto instruye a la AFIP a solicitar colaboración a otros organismos internacionales y cooperación contra la evasión fiscal y el lavado de activos. Además, le encomienda a la AFIP que, en el marco de los acuerdos con otros países y Organismos Internacionales, solicite que los bancos, sociedades o agentes de bolsa, u otras entidades en donde se detectan o localizan los fondos no declarados, actúen como agentes de recaudación. También, encomienda al Ministerio de Economía a solicitar la colaboración del FMI, proporcionando información que el organismo suministre por los análisis que desarrolla y que se involucre en la detección de operaciones ilegales que desvíen fondos a guaridas fiscales, violando los lineamientos fijados por la OCDE.

La regresividad de la estructura tributaria argentina y sus altos niveles de evasión fiscal —características salientes del sistema—, junto con la fuga de capitales, son problemáticas que se entrelazan y conforman dificultades estructurales de esta economía y que a la vez se ven agravadas por el endeudamiento externo y, en especial, por las políticas promovidas por el FMI. Por ello, es fundamental estudiar el comportamiento de la fuga de capitales —entendido como uno de los principales destinos improductivos del excedente en Argentina (Leandro Bona, 2018)— así como el funcionamiento del sistema tributario local e internacional y mejorar las herramientas de fiscalización e investigación a disposición de los organismos de control, administrativos y judiciales.

El Cohete a la Luna