|
|
|
|
Agua
podrida
Por Francisco José Pestanha *
(Escrito en marzo de 2002)
El dogma del desarrollo sustentable es engañoso por naturaleza;
confunde las mentes, tal como lo ha hecho en su tiempo la idea de que la
tierra era plana, pero con consecuencias infinitamente más graves para
la supervivencia de la vida sobre el planeta. Las empresas se han
apropiado del concepto, desvirtuándolo, y hasta la Organización de las
Naciones Unidas (ONU), trabaja en ese sentido
Sadruddin Aga Khan (ex Alto Comisario de la ONU para los refugiados)
Una de las características más atrayentes del universo conocido es su
diversidad, concepto que a la vez de vincularnos con la idea de variedad
nos remite a noción de desemejanza. En tanto parte integrante del
cosmos, nuestro planeta se encuentra sujeto a una serie de
determinaciones emergentes de este principio constitutivo que se
instituye en el motor esencial de su propia evolución.
La diversidad se manifiesta en la tierra a través de una incalculable
cantidad de organismos, especies y formaciones físico-químicas que se
co- determinan permanentemente a partir de ciertas de leyes que ya han
sido exploradas por el hombre y de otras que esperan ser develadas en el
futuro.
El género humano, en tanto componente de esa complejidad y en la medida
de su propio devenir, fue asentándose paulatinamente en la vasta
geografía de un mundo apto para su reproducción y estableciendo límites
arbitrarios que dieron origen con el tiempo a los estados-naciones.
Múltiples razones históricas y comprensibles motivos de índole espacial
configuraron una distribución desigual del territorio, donde algunas
comunidades lograron apropiarse de enclaves dotados de una nutrida gama
de recursos naturales y otras, por lógicas razones, de dominios menos
provistos.
Más allá de la importancia que pueda asignarse a esos recursos en el
desarrollo potencial de una sociedad determinada, lo cierto es que
nuestro país pertenece al grupo de aquellos que han sido abastecidos de
una variada progresión de elementos.
Una pampa fértil y productiva, una cordillera proveedora de minerales,
una sucesión de ríos poblados por nutridas especies, un amplio mar
continental, un subsuelo generoso en petróleo y gas, selvas y bosques, y
una serie de ríos, lagos y lagunas, hoy reservorios de agua limpia,
constituyen entre otros el núcleo de riquezas a preservar a futuro en
forma compatible con nuestra prosperidad.
- La Argentina y su diversidad -
Además de la diversidad física o natural, la Argentina, se erige a
partir de una convergencia étnica, cultural y religiosa. Ya en su época
RAÚL SCALABRINI ORTÍZ destacaba la importancia de la multiplicidad en el
florecimiento humano. El autor de “El hombre que está solo y espera”
pronosticaba un porvenir promisorio a aquellas naciones compuestas a
partir de variables combinadas, a las que otorgó el nombre de multígenas.
Si bien el maestro advertía que su proceso de conformación podía
resultar traumático en el corto plazo, con el transcurso del tiempo
aquellas sociedades de base combinada resultarían más aptas que las
monógenas (de base homogénea) para resolver conflictos futuros.
- La gestión estratégica de la diversidad -
Como hemos visto, confluyen en nuestra patria dos complegidades: la
cultural y la natural. Su conjunción determina una condición
multivariable que requiere un tratamiento especial y específico en
términos estratégicos, no sólo en aquellas cuestiones vinculadas a su
proceso identitario sino, además, en todos los procesos económicos
vinculados al desarrollo y a la explotación de sus recursos.
En ese sentido, y con respecto la gestión de los recursos naturales, voy
a analizar aquí ciertas cuestiones vinculadas al régimen jurídico que
determina el actual status del agua dulce en estado puro o semi-puro, y
que pueden dar cuenta de las nefastas consecuencias que en un futuro no
tan lejano puede generar la ausencia de una intervención oficial.
La preservación del agua dulce en su estado natural viene siendo
considerada desde hace tiempo por distintos organismos internacionales
como una cuestión de vital importancia para la preservación del planeta
y en tanto constituye una riqueza de valor potencial incalculable. En
nuestro país, y en especial en su patagonia (región en la que incluyo el
sector antártico), existen numerosas reservas de ese líquido tan
preciado para la vida.
Durante la década del noventa, la Argentina ha experimentado una fase
político - económica caracterizada por el inédito y sistemático proceso
de enajenación de las empresas del estado y de sus recursos, a través de
lo que se ha dado en llamar “la estrategia privatista”. Bajo la
quimérica promesa de incorporación al primer mundo, se ejecutaron una
serie de medidas orientadas hacia el desmantelamiento del sector
público. Dichas disposiciones no estuvieron circunscriptas a
procedimientos de venta y/o transferencia sino, no muy por el contrario,
abarcaron múltiples operaciones desregulatorias en materia normativa.
¿Qué es lo que sucedió durante este período respecto a las reservas de
agua limpia?
Ya a fines de la década del ´80 se observaba en la región un llamativo
interés de parte de ciudadanos extranjeros por las tierras linderas con
ríos, lagos y masa boscosa natural. Lo que en un principio parecía una
simple curiosidad turística se transformó luego en demanda efectiva,
produciéndose paulatinamente un verdadero mercado con la consecuente
incidencia sobre los valores.
En ese sentido la estrategia privatista se orientó y aún lo hace, hacia
la derogación y/o modificación de ciertas normas que obstaculizan la
“libre apropiación” de esos recursos.
Para dar cuenta de ello, es preciso efectuar una breve reseña sobre
diferentes aspectos relacionados a la regulación de los mismos, para
concluir con la enunciación de cuáles son a mi criterio los desafíos de
cara al futuro.
En primera instancia, debo señalar que una importante cantidad de
reservorios hídricos se asientan en zonas denominadas como áreas de
frontera. La normativa aplicable en dichas regiones establecía, en sus
orígenes, serias restricciones para la radicación; las que con el
tiempo, y a partir de sutiles y progresivas modificaciones, fueron
parcialmente salvadas.
Ahondando en la cuestión, cabe destacar que las zonas de seguridad de
áreas de frontera fueron creadas en junio de 1944, mediante el Decreto
15.385/44 (ratificado por ley 12.913 aún vigente), con el fin de
complementar las previsiones territoriales de la defensa nacional y
fueron concebidas como una faja a lo largo de la frontera terrestre y
marítima, y una cintura alrededor de los establecimientos militares.
Dicha franja está sujeta a variaciones, más no puede exceder los 150
kilómetros en la frontera terrestre, los 50 kilómetros en la zona
marítima y los 30 kilómetros en la zona del interior.
La norma en cuestión declara la “conveniencia nacional” que los bienes
ubicados en las zonas de seguridad, pertenezcan a ciudadanos argentinos
nativos, para lo cual se faculta al Poder Ejecutivo a declarar de
utilidad pública y en su caso expropiar los bienes que considerare
necesarios reservándose, en consecuencia para el poder público, la
potestad para autorizar la radicación de ciudadanos. Luego de determinar
la competencia policial en dichas regiones, la ley estipula que las
autoridades nacionales, provinciales y municipales no podrán otorgar
concesiones para la explotación de servicios públicos, vías de
comunicación, establecimientos mineros e industrias metalúrgicas y
químicas, sin recabar previa autorización del Consejo de Defensa
Nacional.
Posteriormente en el año 1970, a partir del reconocimiento del alto
valor económico de los recursos existentes en dichas zonas y siguiendo
la tendencia desarrollista, se sancionó la ley 18.575 mediante la cual
se establecieron las normas para el desarrollo e integración de dichas
áreas. El principal objetivo del precepto fue el de promover el
crecimiento sostenido del espacio adyacente al límite internacional de
la República, que a estos efectos se considerará zona de frontera para
el desarrollo. Para ello el legislador se propuso crear condiciones
adecuadas para la radicación de pobladores, el mejoramiento de la
infraestructura, la explotación de los recursos naturales, la
integración de las fronteras con el resto de la Nación y la promoción de
vínculos culturales y económicos.
Luego de facultar al Ejecutivo para generar estímulos y otros
instrumentos de promoción, la norma determina que se promoverá la
radicación de argentinos nativos o naturalizados o extranjeros con
comprobado arraigo y reconocida moralidad. Debe tenerse en cuenta que la
razón de este último párrafo encontraba su origen en un profuso y
antiguo arraigo de asentamientos de ciudadanos de países linderos en las
regiones limítrofes. Años mas tarde, en virtud de lo previsto por la
norma anterior, y mediante el Decreto 1182/1987, se delimitaron
geográficamente y con un criterio extensivo las zonas de frontera para
el desarrollo de varias jurisdicciones del país.
Pero en 1994, y mediante Decreto 887/94, se procedió a la derogación de
dicha delimitación; es decir la que establecía los límites de dichas
áreas y a suplantarla por otra más restrictiva. Bajo el fundamento que
la jurisdicción establecida en 1987 resultaba incompatible a los fines
de la adecuada aplicación de las medidas y acciones de promoción y
desarrollo, se procedió a unificar las áreas de promoción y de seguridad
y a reconsiderar y restringir las zonas de frontera para el desarrollo,
reservando para la Superintendencia de Áreas de Frontera, dependiente
del Estado Nacional, el ejercicio absoluto del poder de policía en
materia de radicación.
Este mecanismo, al reducir la extensión de las zonas de referencia,
facilitó a mi criterio la profusa adquisición de tierras lindantes con
recursos hídricos y naturales por parte ciudadanos extranjeros, algunas
de los cuales han sido cercados con serios obstáculos para el acceso del
público y del Estado.
Pero además cabe interrogarse sobre cómo fueron salvados los
impedimentos que aún subsisten en áreas que siguen sujetas a ese régimen
y que han sido transferidas, tal el caso del “Lago Escondido” en las
cercanías de la ciudad de El Bolsón (Provincia de Río Negro),
cuya
propiedad lindera habría sido adquirida por un ciudadano extranjero,
quien a partir de su adquisición estableció las más variadas
restricciones para el acceso, aunque practica una táctica simulada de
“puertas abiertas”
Nótese que dicha transacción, de haberse efectuado bajo la normativa
aplicable, debió haber contado con la intervención y, en su caso, la
autorización de la Superintendencia de Áreas de Fronteras, autoridad de
aplicación en materia de policía de radicación.
Dejo entonces para concluir este apartado la inquietud sobre cuáles son
los procedimientos que se adoptaron para efectuar las transferencias en
las zonas sujetas al régimen de frontera, cuáles fueron los fundamentos
a partir de las cuales se salvaron los impedimentos y de haberse actuado
conforme a derecho, cuáles fueron los medios arbitrados por los
organismos intervinientes para garantizar la propiedad del recurso y en
su caso el uso público.
Pero la cuestión jurídica sobre las reservas de agua limpia no se limita
exclusivamente a aspectos de la normativa de frontera, sino que se
extiende a la legislación de fondo, es decir, al mismísimo régimen que
regula la propiedad de lagos, lagunas y ríos y a los diferentes tipos de
servidumbres.
Sobre estas regulaciones intenta operar también la estrategia
privatista.
Así por ejemplo, el artículo 2340 inc 5) del Código Civil establece que
los lagos y lagunas navegables pertenecen al dominio público del Estado
y, por tanto, son inalienables e imprescriptibles salvo desafectación
específica por ley del Congreso.En relación a los no navegables, y por
aplicación del artículo 2342 del citado Código, pertenecen al dominio
privado del Estado, es decir, que son susceptibles de ser enajenados por
decisión del poder público sin necesidad de desafectación. En cuanto a
su uso y goce el artículo 2349 establece que el mismo pertenece a los
propietarios ribereños.
Como vemos, respecto a los lagos y lagunas es la navegabilidad la que
determina su régimen y en virtud que el Código nada dice sobre este
instituto es que hay que remitirse a lo dicho por la Corte Suprema de
Justicia.
En ese sentido el Supremo Tribunal estableció un criterio de
navegabilidad vinculado al calado de los buques, dictaminando
oportunamente que “los lagos no navegables por buques de más de 100
toneladas pertenecen al dominio privado del Estado, si no enajenó su
lecho. (CSN, 18/8/23 fallos 138-295). De lo expuesto, se infiere que en
la actualidad los reservorios de agua limpia considerados no navegables
son susceptibles de apropiación privada, careciendo de protección
especial. Debe tenerse en cuenta que la misma navegabilidad constituye
una cuestión sujeta a la interpretación.
Si ahondamos más en la cuestión, podemos observar que el recurso agua
limpia no sólo se circunscribe a los lagos, sino que se extiende a los
ríos y a otras formaciones similares. Así respecto a este tópico,
nuestro Código Civil es mucho más estricto y efectivo ya que los incluye
bajo el dominio público del Estado a partir de las previsiones del
artículo 2340 inc 3) y concordantes. Cabe aclarar que en el concepto de
“río” se incluye tanto el cauce como el líquido, otorgándosele a ambos
una protección especial amplia por constituirse en factores de vida y
progreso. En virtud del criterio tan estricto que la norma establece
respecto a su propiedad, la estrategia privatista se dirige hoy hacia la
derogación del denominado camino de sirga.
El artículo 2639 del C.C. establece que el propietario limítrofe con
ríos o canales se encuentra obligado a dejar una calle o camino público
de 35 metros hasta la costa del río o canal, no pudiendo hacer
construcciones ni deteriorar el terreno. El fundamento de este instituto
es el de garantizar la publicidad del recurso tanto para su uso y goce
común, como para los fines del transporte de personas o cosas. Cabe
aclarar que este camino, para nuestra legislación, no constituye un
desmembramiento de la propiedad sino una restricción con fines públicos
y abarca a todos los canales y ríos.
La derogación de la sirga es requerida hoy por un sector importante de
propietarios de tierras linderas para garantizarse la exclusividad del
acceso al recurso. En la actualidad, gran parte de dichos propietarios,
han establecido de hecho serias restricciones para acceder y transitar
por la costa gran parte de ríos y lagos patagónicos.
Hacer lugar a este reclamo implicaría lisa y llanamente un inaceptable
paso hacia la privatización de este recurso vital.
- Breves conclusiones -
Un Código Civil, sancionado a fines del Siglo XIX y reformado en la
década del ´60 que no preveía la importancia estratégica de algunos
recursos, “ciertas lagunas” normativas e intereses económicos
específicos, han dejado al agua en estado puro o semi - puro, sin una
protección adecuada.
La estrategia privatista ha obtenido importantes logros vinculados a
ciertas desregulaciones que permitieron ir apropiándose de tan vital
elemento, y avanza hacia otras, vinculadas hacia la derogación de
ciertos institutos y a forzar interpretaciones funcionales a intereses
estrictamente particulares.
Cabe concluir que, si el recurso de referencia se ha convertido en uno
de los principales bienes estratégicos de la humanidad, y en tanto, han
adquirido un valor otrora impensable, debe establecerse en lo inmediato
un sistema especial para su protección, dotándolo de un status jurídico
que garantice su preservación para las nuevas generaciones y que
resguarde para la comunidad nacional su efectivo uso y goce.
La diversidad hoy en sí misma constituye una riqueza. De no adoptarse
mediadas urgentes, uno de los componentes con los que la naturaleza
bendijo al país, quedará sólo reservada a algunos privilegiados.
* Abogado, ensayista y docente
universitario.
|