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Federalismo
y coparticipación en la provincia de Buenos Aires
Por Aritz Recalde
Texto presentado al 3er Plenario de Políticas Públicas de la Provincia de Buenos
Aires, 26 febrero 2014 1
La provincia de Buenos Aires es la más grande del país con sus 307.000 Km2,
equivalentes al 8% del territorio nacional. Tiene la mayor población de la
Argentina compuesta de 15,6 millones de personas (38% del total) (Plan
Estratégico Territorial 2007: 207). Más de 13 millones de habitantes viven en la
región del conurbano Buenos Aires - La Plata y son portadoras de impostergables
deudas sociales.
El 30,9 % de las exportaciones nacionales son originadas en suelo bonaerense. En
el año 2010, el 54% de las exportaciones de origen industrial del país eran de
la provincia (Dirección Provincial de Estadística 2014).
Pese a ser la más rica, la más grande y la más habitada de las provincias
argentinas, para abordar sus costos operativos Buenos Aires al año 2008 recogió
solamente2 el 56% de los recursos tributarios propios3 (Salim, Mongan, Barberis
y Lombardi 2010: 14).
¿Qué ocurre con la coparticipación de ingresos nacional?
Según el artículo 4 de la ley 23.548/88 la provincia de Buenos Aires recibe4 de
manera directa el 19,93 % de recursos fiscales.
La provincia recibe otras erogaciones de la Nación (leyes especiales5 y
programas de política pública). Entre ellas, se destacan:
- el Fondo de Reparación Histórica del Conurbano Bonaerense de 650 millones de
pesos al año6.
- los recursos del Fondo Federal Solidario resultantes de las retenciones a la
soja. Entre los años 2009 y 2010 ingresaron a la provincia 2.206 millones de
pesos (Gestar 2011: 85).
- los recursos del Ministerio de Desarrollo Social, de la seguridad social7 y el
ANSES como la Asignación Universal por Hijo8(AUH) o los fondos de los planes
PROCREAR.
- los recursos de las 18 universidades nacionales radicadas en la provincia; los
fondos recibidos por la Ley de Financiamiento Educativo (26.075/06); el
incentivo docente o aquellos provenientes del plan de construcción de escuelas9.
- los Aportes del Tesoro Nacional (artículo 5 de la ley 23.548/88).
Además, deben tenerse en cuenta:
- la renegociación de las deudas de la provincia con la Nación impulsadas desde
el año 2003.
- los subsidios al combustible y a otras áreas económicas fundamentales como es
el caso de la electricidad, el gas o el ferrocarril.
- las obras de infraestructura nacionales como son las viviendas, rutas,
puentes, cloacas, puertos, hospitales, etc.-.
- el personal de seguridad y de otras carteras del Estado nacional ubicados en
la provincia (gendarmería, Argentina Trabaja, área de cultura, TV digital,
etc.-).
¿Qué ocurre con la coparticipación municipal?
La Ley 10.559/95 estableció que las municipalidades recibirán el 16,14%10 de
ingresos que percibe la provincia en concepto de impuestos11. Esta misma norma,
introduce los límites de impuestos que pueden imponer las municipalidades.
El Decreto - Ley 6769/58, “Ley Orgánica de las Municipalidades” que sancionó la
dictadura de Aramburu, fijó las potestades tributarias delegadas.
De manera similar a la relación entre Nación y Provincia, para abordar sus
costos operativos al año 2008 las municipalidades recaudaban12 solamente el 34%
de los ingresos que necesitan para saldar sus cuentas (Martino, Romero y Cadelli
2012: 5).
Las municipalidades reciben fondos directamente del gobierno nacional. Las
transferencias nacionales a los municipios crecieron un 240% entre 2002 y 2009 (Accotto,
Martínez y Mangas 2013). La Nación realiza diversas obras en buena parte de las
municipalidades del país. Con esta finalidad, en el año 2012 Cristina Fernández
anunció el lanzamiento de plan de obras "Más Cerca: Más Municipio, Mejor País,
Más Patria".
3 alternativas frente al debate del financiamiento público
PROPUESTA 1: EL AUTONOMISMO MUNICIPAL
Una de las maneras de abordar las dificultades de gestión y financieras, es
planteando la transferencia de funciones y de recursos a las municipalidades.
Dentro de los promotores del autonomismo municipal, se pueden ubicar dos
corrientes diferenciadas:
a- El autonomismo municipal neoliberal.
Esta corriente política y de opinión, adquirió importancia en la década del
noventa. Se suponía que dichas instancias de gestión tenían que ofrecer
soluciones a las crisis económicas, sociales y políticas originadas por el
modelo neoliberal. El discurso localista se relacionó con la descentralización
de servicios y de funciones provinciales o nacionales. El derrumbe del Estado
nacional, iba a ser remplazado por las acciones de la administración municipal.
En muchos casos, el municipalismo trajo implícito un relato “antipolítico” y
crítico de las dirigencias partidarias y de las capacidades públicas. Los
partidos de masas y los sindicatos iban a ser remplazados por el accionar de los
“ciudadanos” y de las organizaciones no gubernamentales municipales. Gobierno
local, ciudadanía y ONG, formaron parte del discurso del municipalismo
neoliberal.
El autonomismo municipal neoliberal encontró mentores intelectuales como el
menemista Dromi y alcanzó buena recepción en los ámbitos políticos y académicos
de la UCR.
b- El municipalismo popular.
El Concejo Deliberante “podrá autorizar la expropiación de fracciones de tierra,
las que se declararan de utilidad pública, para subdividirlas y venderlas a
particulares, para fomento de la vivienda propia”. Art. 52 de la Ley Orgánica de
Municipalidades de la Provincia de Buenos Aires del año 1949
Esta corriente política y de opinión se consolidó desde la fundación misma de la
ciudades y cabildos (muchos de ellas cabeceras de partido y luego de provincia).
Los municipios oficiaron como el ámbito de actuación política y como el marco
para la aparición de dirigentes populares (caudillos). El localismo de los
caudillos enfrentó la prepotencia del gobierno de la capital portuaria, aliado
con los intereses del comercio mundial de los ingleses. En esta lucha de poderes
y de proyectos de país, Bernardino Rivadavia suprimió los cabildos y reprimió a
los dirigentes locales. Para buena parte del liberalismo porteño, el gobierno
central traería la civilización europea y los habitantes de las campañas y las
localidades del interior, encarnaban la barbarie.
Durante mediados y fines del siglo XX, surgieron nuevas corrientes políticas que
abogaron por la ampliación del poder municipal. La particularidad de estas
propuestas, fue que el proyecto municipal venía ligado estrechamente al proyecto
nacional y a los intereses de las organizaciones libres del pueblo. Surgió
entonces, un nuevo municipalismo insertado en un proyecto nacional con justicia
social
En el año 1988 Antonio Cafiero impulsó una reforma de la constitución
provincial13 y propuso ampliar la autonomía municipal. En los aspectos
económicos, planteó aumentar la coparticiparon al 20%, mientras que en paralelo
descentralizó la recaudación tributaria provincial.
Existieron otras experiencias que propusieron ampliar el poder municipal, pero
sin modificar el esquema de la autarquía introducido en la constitución de 1854
y vigente a la fecha. El ex subsecretario de Asuntos Municipales de la provincia
de Buenos Aires, Raúl Fernández, redactó una iniciativa de éste tipo por
intermedio del proyecto de reforma de la Ley Orgánica Municipal14 (Aritz Recalde
2010).
PROPUESTA 2: EL AUTONOMISMO PROVINCIAL BONAERENSE
Históricamente, existieron reclamos de la dirigencia política de la provincia de
Buenos Aires para obtener mayores recursos y facultades del gobierno nacional.
Incluso, surgieron posiciones secesionistas y Bartolomé Mitre llegó a postular
la separación de Buenos Aires de la Argentina en el año 1854. Actualmente y
resumiendo, en términos financieros el “autonomismo bonaerense” impulsa dos
reivindicaciones:
- Primero: modificar la Ley de Coparticipación recuperando los 8 % puntos
entregados por la UCR en la gestión de Alejandro Armendáriz y de Raúl Alfonsín.
La Constitución Nacional en el artículo 75 estableció que debería redactarse un
régimen de coparticipación antes de la finalización del año 1996. En paralelo,
la Constitución mencionó que “La ley convenio tendrá como Cámara de origen el
Senado y deberá ser sancionada con la mayoría absoluta de la totalidad de los
miembros de cada Cámara, no podrá ser modificada unilateralmente ni reglamentada
y será aprobada por las provincias”.
Existe el mandato constitucional expreso para sancionar un nuevo acuerdo de
coparticipación nacional, pero el mecanismo para implementarlo presenta una
dificultad política evidente (“mayoría absoluta”).
- Segundo: descartar el tope de los recursos del Fondo de Reparación Histórica
del Conurbano Bonaerense.
Eliminando el límite de 650 millones, la provincia recuperaría recursos
financieros y poder de decisión.
PROPUESTA 3: EL NACIONALISMO POPULAR
“La revolución que Perón cumple en el país podría sintetizarse con palabras
simples –como es siempre el idioma de las grandes verdades-, diciendo que ella
consuma la liberación nacional; y por liberación nacional debe entenderse la
conquista de la plenitud soberana del Estado, para establecer, dentro de la
comunidad argentina, la justicia social, y para cumplir, en lo exterior, la
misión que nuestra Patria tiene en el mundo, o sea, instaurar un orden pacífico
mediante el respeto y el amor reciproco de los pueblos”, Domingo Mercante,
discurso a la Asamblea legislativa de la Provincia de Buenos Aires, 3 de mayo de
1950.
Se parte del supuesto de que las provincias deben generar un sistema de
distribución económica y política federal, que contribuya a la unidad nacional y
al desenvolvimiento del conjunto.
¿Qué proponen en términos fiscales y de coparticipación?:
Primero:
- hay que organizar el proyecto nacional. Un país sin poder nacional de
decisión, es dependiente de las empresas trasnacionales y de los gobiernos de
las potencias extranjeras.
- sobre la base del programa político de unidad nacional, se pueden recuperar
los fondos del país enajenados por extranjeros y por la oligarquía terrateniente
y financiera.
- el gobierno nacional debe ser el garante de la actividad económica nacional.
Sin una actividad productiva sustentable e independiente, no se pueden cobrar
impuestos y menos aun, distribuir recursos fiscales.
- con estos recursos nacionalizados, el Estado central debe obtener capacidad de
gestión y de decisión en las provincias y en los municipios. El transporte, la
infraestructura y los servicios básicos, el crédito, la salud, la asistencia
social o el financiamiento educativo y tecnológico, son responsabilidades
indelegables del Estado nacional.
Sin un poder nacional constituido con capacidad de gestión y de decisión, las
provincias y los municipios son inviables en el mediano y en el largo plazo.
Segundo:
- se deben recuperar los recursos manejados por actores oligopólicos o
extranjeros que no contribuyan al desarrollo regional y nacional.
- para alcanzar la finalidad mencionada anteriormente, es necesario impulsar una
reforma fiscal de contenido nacional, federal y popular15.
Tercero:
- garantizados el primer y segundo punto, se debe redactar un nuevo acuerdo de
coparticipación entre las provincias y la nación; y entre las primeras y las
municipalidades.
Esta corriente doctrinaria y política, tiene en Juan Manuel de Rosas su
iniciador. Rosas fue el político más “nacionalista” de los porteños y el más
“porteño” de los nacionalistas. Sus adversarios le atribuyen favorecer a la
provincia. Ahora bien, el control de recursos nacionales le permitió detener la
disgregación nacional impulsada por los ingleses, por el imperio brasileño y por
los unitarios. El Pacto federal de 1831 y la Ley de Aduanas de 1835, fueron los
acuerdos políticos y económicos básicos de la unidad nacional. Posteriormente,
serán Perón y los Kirchner los continuadores del legado nacionalista. En el
terreno académico, el historiador José María Rosa expresó cabalmente una
posición municipalista, nacionalista, popular y federal.
Biografía mencionada
- Accotto, Martínez y Mangas (2009) Provincia de Buenos Aires: a las
limitaciones de recursos en los municipios y la coparticipación provincia, UNQ,
Buenos Aires.
(2013) El que necesita o el que aporta, Pagina 12, Buenos Aires.
- ANSES (2010) Inclusión y previsión social en una Argentina responsable, ANSES
– Ministerio de Economía, Buenos Aires.
- Dirección Provincial de Estadística (2014) Exportaciones de la provincia de
Buenos Aires, Dirección Provincial de Estadística, Buenos Aires.
- Ferreyra Silvana (2011) “Municipalismo peronista y antiperonista en la
provincia de Buenos Aires: legislación, debates y prácticas (1945 – 1966)”, en
Organización política y Estado en tiempos del peronismo, Protohistoria, Buenos
Aires.
- GESTAR (2011) Tres banderas, una gran Argentina, Instituto de estudios y
formación política GESTAR, Buenos Aires.
- Martino, Romero, Cadelli (2011) Los sistemas tributarios municipales de la
provincia de Buenos Aires, Dirección Provincial de Estudios y Proyecciones
Económicas, Buenos Aires.
- Mattos Ernesto (2014) Exposición al 3er Plenario de políticas Públicas de la
Pcia. De Buenos Aires, OETEC, Buenos Aires.
- MINPLAN (2010) Informe de gestión, MINPLAN, Buenos Aires.
- Panella Claudio (2005) El gobierno de Domingo Mercante en Buenos Aires
(1946-1952), Ed. Archivo Histórico de la provincia de Buenos Aires, Buenos
Aires, T 1 y 2.
- Plan Estratégico Territorial (2007) 1816 – 2016 Argentina del bicentenario,
MINPLAN, Buenos Aires.
- Recalde Aritz (2010) Autonomía o autarquía en los municipios bonaerenses, Ed.
Archivo Histórico de la provincia de Buenos Aires, Buenos Aires. http://biblioteca.municipios.unq.edu.ar/modules/mislibros/archivos/Historia%20Municipios%20Buenos%20Aires%20Recalde.pdf
- Salim, Mongan, Barberis y Lombardi (2010) Evolución de las finanzas públicas
de la provincia de Buenos aires 1991 - 2008, Ministerio de Economía, Buenos
Aires.
NOTAS
1 http://www.plenarioba.com.ar/
2 En términos proporcionales al año 2008, Buenos Aires es la provincia que en
mayor medida se financia con recursos tributarios propios. La Ciudad de Buenos
Aires la supera con 88%. La siguen Neuquén (44%), Chubut (36,5%) y Mendoza
(34,8%). La provincia de Buenos Aires es la jurisdicción que mayor cantidad de
dinero recibe en términos absolutos, pero la que menos recursos obtiene por
habitante (Salim, Mongan, Barberis y Lombardi 2010: 14 y 17).
3 Principalmente en concepto de Ingresos Brutos. Recauda otros impuestos como
Sellos, Inmobiliario (urbano y rural), Automotores y regularización de deudas.
4 Además, la ley 23.548 en el artículo 3 establece el recupero en forma
automática del nivel relativo para la provincia de Buenos Aires del 1,57%.
5 Desde la salida de la convertibilidad las “leyes especiales” representan en
promedio un 30,1% del total de recursos tributarios de jurisdicción nacional (Salim,
Mongan, Barberis y Lombardi 2010: 19).
6 Se aplica desde el año 1992 y es el resultante del 10 % del Impuesto a las
ganancias. Tiene un tope de 650 millones de pesos que se hizo efectivo desde el
año 1997.
7 Argentina tiene una cobertura previsional (jubilaciones y pensiones) del 96%,
superando a Brasil 87%, a México (19%) o a Paraguay con el 18%. En el año 2003
era del 64,3% (Gestar 2011: 33 y 34).
8 En el año 2011 habían 1.259.414 beneficiarios de la AUH en la provincia de
Buenos Aires (Gestar 2011: 23)
9 Al año 2011, con fondos nacionales se construyeron 166 escuelas en la
provincia de Buenos Aires (Gestar 2011: 49).
10 Es bueno destacar, que la transferencia del 16,14% es de las más altas del
país superando, por ejemplo, a Mendoza (14%) o a Chaco (15,5%). Al año 2002
solamente tres provincia pasan ese número y son Córdoba (20%) Tierra del Fuego
(25%) y Tucumán (23,1%) (Acotto, Martínez y Mangas 2009: 5).
11 Ingresos Brutos no descentralizados al ámbito municipal, Impuesto
Inmobiliario Urbano, Impuesto a los Automotores, Impuesto de Sellos, Tasas
Retributivas de Servicios y Coparticipación Federal de Impuestos.
12 La principal fuente de recaudación son las Tasas Municipales. En particular,
en concepto de Alumbrado, Barrido y limpieza (ABL). Le siguen otras Tasas como
la de Conservación de la red Vial, Seguridad e Higiene o Servicios Asistenciales
(Martino, Romero y Cadelli 2012).
13 Se puede acceder al proyecto completo en: http://sociologia-tercermundo.blogspot.com.ar/2011/12/marco-normativo-de-los-municipios-de-la.html
14Se puede acceder en línea a la iniciativa en http://biblioteca.municipios.unq.edu.ar/modules/mislibros/archivos/Historia%20Municipios%20Buenos%20Aires%20Recalde.pdf
15 La provincia mejoró la recaudación tributaria en la última década. En el año
2006 impulsó una reforma tributaria (ley 13.850 – Ingresos Brutos). En 2005 se
puso en marcha un revalúo de la tierra libre de mejoras. El economista Ernesto
Mattos propone profundizar la reforma fiscal bonaerense. En particular,
considera que deben aumentarse el Impuesto Inmobiliario Rural y actualizarse las
valuaciones fiscales de los inmuebles de los sectores de altos ingresos. Para
justificar la viabilidad del aumento de la carga del inmobiliario rural, Mattos
destacó la subida del valor de la tierra y de los alimentos de la última década
en el mercado local y mundial (Mattos 2014).
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